目前，我國處于新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的歷史時期。盡管這兩年經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長下行壓力較大，但仍有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＦ渲校罅ν茝V政府與社會資本合作（PPP），開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。 　　 

　　一、推廣PPP理念，進(jìn)一步加快財政及政府職能轉(zhuǎn)變

　　在國際上，PPP也稱之為公私合作，是政府等公共部門與私人企業(yè)合作，按照風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的原則，開展公共工程建設(shè)運營等工作，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。英國等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家從上世紀(jì)七、八十年代在新公共管理運動中大力推廣這一模式，之后一些發(fā)展中國家也積極開展PPP項目建設(shè)和運營，取得了較好效果。改革開放后，我國也逐步引進(jìn)和推廣這一模式，但發(fā)展一致較為緩慢。近兩年來，在財政部、國家發(fā)改委等部門的推動下，PPP建設(shè)運營出現(xiàn)突飛猛進(jìn)的狀況，發(fā)展中也存在一些隱患，需要引起高度警惕。首先，要正確認(rèn)識PPP模式的功能，不能簡單地把PPP作為一種融資工具，或者把推廣PPP作為一種政績工程，搞名股實債等虛假PPP項目。從地方政府的角度看，PPP模式確實能夠吸引社會資本投資，減輕財政支出壓力，緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險，但PPP模式更重要的是公共物品供給方式的改革、公共服務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。且PPP模式也有其自身的缺點，如建設(shè)運營周期長、涉及利益主體眾多、經(jīng)營風(fēng)險大等，即使發(fā)達(dá)國家PPP項目約占同期公共工程項目的30%左右。因而我國也不宜盲目擴(kuò)張。其次，重視利用PPP模式，加快財政及政府職能轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下及改革開放初期，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直采用政府公共生產(chǎn)公共供給方式，投入不足，發(fā)展滯后，以及效率低下等弊病一直存在，難以滿足新型城鎮(zhèn)化對基礎(chǔ)設(shè)施的需要。而推廣PPP模式，開展與社會資本合作建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施，可以促進(jìn)財政及政府職能的轉(zhuǎn)變，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率與質(zhì)量，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的需要。 　　 

　　二、積極推進(jìn)PPP立法，解除社會資本顧慮

　　在現(xiàn)階段財政部、國家發(fā)改委的PPP項目中，能夠落地建設(shè)運營的，主要以國企為主，特別是央企很受歡迎，而民營企業(yè)一般占30-40%，顧慮較多，停滯不前。今年上半年有關(guān)統(tǒng)計資料標(biāo)明，與去年同期相比，民營資本投資呈下降趨勢。究其原因，重要因素之一，就是民營企業(yè)認(rèn)為目前PPP模式發(fā)展缺乏必要的法律保障，風(fēng)險較大，仍在觀望徘徊狀態(tài)。從目前我國PPP管理制度來看，是以財政部、國家發(fā)改委發(fā)布的部門規(guī)章，以及各種政策指南等為主，法律層次低，不夠規(guī)范，而PPP項目建設(shè)運營周期一般長達(dá)20、30年，涉及主體眾多，項目復(fù)雜，建設(shè)運營風(fēng)險較大。因而目前需要加快PPP的立法進(jìn)程，建立統(tǒng)一的《政府與社會資本合作（PPP）管理法》，對PPP項目建設(shè)經(jīng)營全生命周期的各個環(huán)節(jié)、各個方面，做出明確規(guī)范，為公私合作提供法律依據(jù)。進(jìn)一步強(qiáng)化PPP領(lǐng)域的執(zhí)法，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益。從而打消社會資本對參與PPP項目建設(shè)運營的后顧之憂，擴(kuò)大投資，積極與政府合作，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，并取得合理回報，達(dá)到雙贏的效果。在立法方面，也要防止出現(xiàn)部門主導(dǎo)立法的現(xiàn)象，如發(fā)改委制定特許經(jīng)營立法草案，財政部制定PPP監(jiān)督法草案等，需要在有關(guān)部門指導(dǎo)下建立統(tǒng)一的PPP管理法律。 　　 

　　三、積極推進(jìn)PPP頂層制度設(shè)計，為PPP項目建設(shè)運營掃除障礙

　　目前我國PPP項目的建設(shè)運營，分別由財政部和國家發(fā)改委指導(dǎo)，各自發(fā)布了政策指南和合同范本，各自推出了示范項目，建立了各自的項目庫。據(jù)財政部PPP政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2016年6月30日，財政部示范項目232個，總投資額8,025.4億元，其中執(zhí)行階段項目105個，總投資額3,078億元[1]。2015年5月，國家發(fā)改委建立了PPP項目庫，第一批向社會公開推介了1043個項目、總投資1.97萬億元，12月第二批公開推介了1488個項目，總投資2.26萬億元[2]。從PPP項目建設(shè)運營的客觀需要，以及國際經(jīng)驗來看，PPP項目管理還需要頂層制度設(shè)計，在整合財政部和國家發(fā)改委有關(guān)職能的基礎(chǔ)上，建立國家層面統(tǒng)一的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)布統(tǒng)一的政策指南，指導(dǎo)各個部門、各個地方的PPP項目建設(shè)運營，盡快結(jié)束目前PPP管理政出多門，社會資本投資方感到無所適從的情況，加快PPP項目落實建設(shè)步伐，拉動經(jīng)濟(jì)增長，滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施的需要。 　　 

　　四、認(rèn)真做好PPP項目前期準(zhǔn)備工作，有效管控建設(shè)運營風(fēng)險

　　從財政部和發(fā)改委已公布的PPP示范項目及入庫的項目來看，投資總額已達(dá)10多萬億之巨，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了英國等國家十多年的PPP項目數(shù)和投資總額，除經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段及國情差異外，也標(biāo)明我國目前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對PPP項目旺盛的需求。這種狀況，有喜有憂，需要公私雙方認(rèn)真、扎實做好PPP項目前期準(zhǔn)備工作，不簡單的追求項目落地率、開工率等指標(biāo)，從全生命周期的角度，做好PPP項目的風(fēng)險管控工作，為我國PPP項目長期建設(shè)運營奠定良好的基礎(chǔ)。首先做好物有所值論證工作，排除不適合采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是對各類包裝、打包項目要嚴(yán)格論證，防止走過場。如前所述，PPP模式只適合部分基礎(chǔ)設(shè)施項目，需要防止PPP項目建設(shè)運營泛濫。其次，做好財政承受能力論證，對財政補貼等政府承諾額嚴(yán)格控制在本級財政公共財政預(yù)算收支規(guī)模的10%，控制PPP項目的財政風(fēng)險。　　 

　　(作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)中財-鵬元地方財政投融資研究所 )